環境保護部WTO貿易與環境工作領導小組技術支持專家組 成立於2002年，主要由來自環境保護部環境經濟與政策研究中心、北京師範大學環境學院、國務院發展研究中心等單位的專家組成。研究領域包括在完成支持中國WTO及其他貿易與環境談判任務的基礎上，前瞻性和創新性地擴展到貿易政策環境影響評價研究，以及運用貿易手段促進環保目標實現的政策手段研究。專家組成員包括胡濤、沈曉悅、吳玉萍、程路連、國冬梅、李麗平、毛顯強、俞海、陳剛、李善同、塗瑩燕、何建武、周宇、湯維等。
　　對話人 環境保護部WTO貿易與環境工作領導小組技術支持專家組

採訪人 本報記者 步雪琳


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　　我國對外貿易出現資源環境逆差
　　關鍵思路　　
　　應重視貿易增長方式的可持續性
　　記者:近幾年，我國對外貿易快速發展，貿易順差不斷擴大。但資源環境出現逆差，導致我國對外貿易的資源環境逆差的主要原因是哪些方面呢？
　　專家組:綜合分析表明，我國對外貿易的資源環境逆差主要來源於以下3個方面。
　　一是進出口結構不合理。長期以來，我國對外貿易發展走的是一條以量取勝、以資源和環境為代價的道路，對外貿易結構不盡合理。我國對外貿易結構不合理體現為“四多”和“四少”，即資源消耗高、環境污染強度大的產品出口多，資源消耗低、環境污染強度小的產品出口少；產業鏈低端產品出口多，產業鏈高端產品出口少；傳統產業出口多，高新產業出口少；貨物貿易出口多，服務貿易出口少。
　　二是出口產品的環境效率低下。我國出口產品的平均資源消耗與環境污染強度大，而我國進口產品的平均資源消耗與環境污染強度小。目前，我國貿易的絕大多數產品單位出口產品的污染強度均比發達國家高。
　　三是出口總量增速快。我國出口總量大約以每年20％~30％的速度快速增長，這種高速增長大大拉動了相關產業的快速發展，特別是高污染、高耗能產業的發展。我們專家組運用國務院發展研究中心DRC－CGE模型初步估算的結果表明，在“十五”期間，如果忽略生產結構與出口結構的差異性，出口總量增速對SO2排放的貢獻占20％左右，而出口結構變化的貢獻為5.5％，但生產效率提高貢獻了－5％。只有生產效率的提高才能減少SO2排放。
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　　如何在對外貿易領域減排
　　關鍵思路

　　貿易與投資是重要的減排手段
　　記者:專家組提出要在貿易領域減排，其他國家有沒有這樣的經驗？應該如何實施呢？
　　專家組:貿易環節擁有結構減排的政策空間，貿易與投資將是現階段實現減排目標的重要手段。
　　國際經驗表明，產業轉移是國際上實現減排的重要手段。合理的資源特別是能源定價、匯率和貿易措施，是工業化國家促進經貿轉型、實現節能減排的具體而成功的政策手段。據初步估算，工業化國家大約80％以上的污染物，是依靠經貿結構調整而轉移出去的。日本借能源危機與日元升值，成功地促成其經濟轉型；德國借“結構調整”化解貿易順差，並改善了環境；美國發展信息和服務業實現經濟轉型。將貿易和投資作為節能減排的手段具有潛力大、阻力小、成本低、效益高、效果好等特點。
　　以環境措施綠化貿易增長，利用貿易手段進行減排，對於環境與貿易部門將是雙贏的舉措。而運用環境管理手段綠化貿易增長，扭轉“環境逆差”，是保障人民群眾不斷增長的環境利益和需求的重要手段。
　　面對資源環境的嚴峻挑戰，我國採取了一系列加快轉變貿易增長方式的重大舉措。但是，貿易結構調整是一項長期而艱巨的任務，需要多方面的共同努力，更需要在進出口貿易管理各環節中強化運用貿易與環境綜合手段。
　　研究表明，目前我國應該遵循WTO規則和我國入世承諾，綜合運用產品出口關稅、市場准入與准出、投資等手段，在進出口環節增加一個可調節的環境保護“閥門”，限制資源環境密集產品出口，鼓勵資源環境密集產品進口，以環境保護優化貿易增長，促進貿易增長方式轉變。
　　同時，要高度關注“節能不減排，減排不節能”以及對外貿易發展帶來的污染排放增加等現象。從節能與減排兩個約束性指標看，實現減排目標具有更高的難度。因為節能與降低企業的成本緊密相關，已成為企業的自覺行動；而減排工作尤其作用于末端治理的減排工作，將增加企業的運行成本，且增加了能耗，企業面臨著“節能不減排，減排不節能”的尷尬。同時，節能指標是相對指標，國民經濟的增長從總體上有助於指標的實現；而減排指標是絕對指標，應更加著眼於結構減排。
　　記者:調整關稅是貿易領域節能減排的重要手段，我國目前的關稅在促進節能減排上有哪些不足，該如何改進？
　　專家組:現行政策的管制範圍主要集中在資源性和高耗能產品上，對高污染產品涉及較少，對遏制高污染產品出口的效果不夠理想。建議在目前徵收出口關稅商品目錄的基礎上，考慮擴大出口關稅加征產品範圍，有針對性地對紡織、化工、造紙、食品加工等高污染行業中的高污染產品加征出口環境關稅。
　　在徵收出口關稅時，建議採用從量計稅方式，針對環境污染嚴重且出口量大的低價商品，以出口貨物的數量和重量計征關稅。這樣做的目的就是要對低價量多的出口產品加以限制，旨在扭轉我國對外貿易發展中長期以來難以擺脫的以量取勝的困境，針對性更強，力度更大，抑制環境污染嚴重、產能過剩、自相殺價嚴重和貿易摩擦比較多的商品出口，從而降低環境逆差，推動產品結構優化和產業升級，效果更明顯。
　　徵收出口關稅應借鑒國家紡織專項基金的做法和經驗，以徵收出口環節環境關稅的稅金設立環境保護專項基金，用於相關行業環境設施建設投資、企業技改和清潔生產，全面提升產業綜合競爭力。同時可設立外貿企業環境友好獎勵基金，對環境行為良好的出口企業，對其實施ISO14000、環境標誌或清潔生產審計等給予資金補貼。
　　記者:商品准入和准出制度是國際貿易的重要門檻，如何進一步完善這一制度？
　　專家組:長期以來，出於發展經濟的考慮，我國市場的基調是“獎出限入”。因此，在貿易價值量的順差背後，實質上是龐大的資源環境逆差。目前，中國尚未形成系統的基於資源環境保護目的的市場准入和准出制度，市場准入准出制度的系統性和實施力度亟待加強和完善。
　　建議有關部門深入系統研究建立完善基於資源環境保護目的的市場准入准出制度，側重從市場准出方面強化資源環境保護政策手段的運用。
　　一是擴大與多國“環境標誌”體系的互認，以差別關稅稅率、出口退稅、直接補貼、納入政府採購計劃等措施鼓勵“環境標誌產品”出口。
　　二是設定環境友好型企業“白名單”，對“白名單”企業予以出口退稅、通關優惠等待遇鼓勵出口。以獲得“環境友好型企業”稱號、通過“環境管理體系認證”等作為建立企業“白名單”的基本依據，以納入政府採購、直接補貼、稅率優惠等待遇範疇，鼓勵企業進入“白名單”。
　　三是以“重點污染企業”數據庫為依據設定企業“黑名單”，並以強征環境關稅、禁令等手段限制其進出口行為。
　　四是實施更加有利於資源環境保護的產業政策，對“兩高一資”行業，以配額、許可、禁令、限價、信貸等貿易調控手段加以抑制。
　　五是限制資源環境密集型產業在國內的投資，鼓勵高新技術和服務等產業來國內投資。
　　六是將環境影響評價制度延伸至國際貿易活動領域，針對貿易協定、貿易政策乃至具體訂單等，實施不同層級的環評措施，並根據環評結論，實施包括禁止進出口、限制進出口、鼓勵進出口在內的分級分類管理。
　　實施“基於資源環境保護目的的市場准入准出制度”，雖然短期內會因加強准出限制而增加出口成本、降低產品在價格方面的競爭力，但從長期看，能夠促使國內產業結構調整優化，鼓勵環保技術的創新，從而使產品在技術上更具競爭力。
　　記者:中國有“世界工廠”之稱，外商投資數額逐年增加。該如何提高我國的外商直接投資環境准入門檻，並引導我國企業的海外投資活動？
　　專家組:建議從國家宏觀層面、從外商直接投資行業結構與區域分佈的調整著眼，在戰略上、根本上解決外商直接投資帶來的環境問題。
　　應儘快對現行《外商投資指導目錄》提出修改建議或方案，從強化環境管理，提高外商投資的環境准入門檻出發，擴大外商投資的禁止和限制類範圍；應明確界定和細化《指導外商投資方向規定》中產業指導分類中的環境要求，提出具體的標準和適用行業範圍，作為《指導外商投資方向規定》補充細則；應充分利用環保部門的環境影響評價手段，對外商直接投資中潛在環境風險較大的項目從嚴評價審批；環保部門應儘快制定“綠色投資指南”。
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　　如何實現保護環境與發展貿易的雙贏
　　關鍵思路　　
　　構築綠色貿易體系
　　記者:保護環境和發展貿易是促進社會經濟發展的兩個重要方面，怎樣才能實現兩者的和諧共贏？
　　專家組:環境與貿易緊密聯繫，不可持續的貿易將導致生態環境惡化，而惡化的生態環境將影響貿易增長；環境保護將優化貿易結構和綠化貿易增長，綠色貿易將緩解資源環境壓力和有利於環境保護目標的實現。因此，實現優化貿易增長和減緩生態環境惡化的雙重目標，需要構築綠色貿易體系。
　　由此可見，我國現行的貿易體系不僅使貿易不可持續，而且直接對生態環境造成巨大的負面影響。改變這種貿易和環境“雙負”的狀況，形成環境和貿易相互促進的“雙贏”局面，需要一定的環境管理政策手段來綠化或優化貿易結構、調控貿易總量、提高貿易的環境效率，也就是要構築綠色貿易體系。
　　初步研究表明，我國應該從以下方面創新設計綠色貿易體系的政策框架。從具體政策措施看，主要包括產品出口的資源環境關稅、市場准入與准出環境要求，投資的資源環境導向等手段；從政策的作用點看，主要包括產品、企業、行業3個層面；從政策的分類管理看，依據環境影響程度，應採取禁止、限制、允許、鼓勵等手段。
　　就產品而言，依據貿易的4個層面:鼓勵貿易、許可貿易、限制貿易和禁止貿易，綠色貿易體系可以將產品分為鼓勵貿易類產品、許可貿易類產品、限制貿易類產品和禁止貿易類產品。
　　鼓勵貿易類產品指生產過程及產品本身節約能源和資源，並對環境友好的產品。例如環境標誌產品/生態標誌產品、綠色食品等。對於取得環境標誌的產品，通過提高出口退稅率等政策措施，鼓勵和擴大其出口規模；加強這些產品的許可證管理和環境標準管理，提高這些產品的貿易效率；另外，投資政策方面，可以加大對這些產品生產的投資規模。
　　限制貿易類產品是指不利於節約資源和改善生態環境的產品，例如一些高能耗產品。對於此類產品，徵收出口關稅及調節出口關稅稅率，而且要在徵收出口環節關稅基礎上加征出口資源環境關稅，使環境成本內部化，限制其出口規模；加強這些產品的許可證管理、環境標準管理，強調環境審計，適當縮小此類產品的貿易規模；在投資政策方面，縮小這些產品生產的外資規模。
　　禁止貿易類產品是指對環境造成污染損害，破壞自然資源或損害人體健康的產品。例如“兩高一資”產品。對於這類產品，要禁止准入和准出，禁止任何外商投資。
　　允許貿易類產品是指非鼓勵貿易類、限制貿易類和禁止貿易類產品。大多數產品屬於這一類型。對於這一類產品，要結合環境管理的需要和國內經濟發展的需要，徵收出口關稅及調節出口關稅稅率，適當加征出口環境關稅；加強這些產品的許可證管理、環境標準管理，強調環境審計，提高貿易環境效率；按需確定投資規模。目的是引導其進出口貿易。
　　在企業層面，可以將企業分為鼓勵貿易類企業、許可貿易類企業、限制貿易類企業和禁止貿易類企業。
　　鼓勵貿易類企業是指其產品質量符合環境標準和要求，其環境管理通過環境管理體系認證的企業。這類企業包括“國家環境友好企業”、綠色企業等。由於這類企業已經達到環境污染物排放指標，單位產品綜合能耗和水耗等達到國內同行業先進水平，內部建立了完善的環境管理體系，企業產品達到了質量和環境標準，因此，其對外貿易行為也會產生較好的示範作用。對這些企業的出口應在政策上進行鼓勵，實施一定的稅收、信貸等優惠政策，設立“綠色”出口通道，鼓勵和擴大出口規模；根據市場需要擴大這類企業的投資規模。
　　許可貿易類企業是指非鼓勵、限制和禁止貿易類企業。大多數企業屬於此類企業。對這類企業的具體措施是通過進出口稅收政策、投資政策，設定出口配額，增強企業領導幹部和職工的環境意識、實施企業環境管理員制度等加強企業環境管理，引導其出口方向和規模。
　　限制和禁止貿易類企業一般指嚴重污染企業，對這類企業，除依照環境法律法規予以“關、停、並、轉”外，從貿易方面也要給予取消許可證、外貿經營權及通過主要媒體和政府網站陸續公佈他們的名單(所謂“黑名單”)等措施，禁止這些企業的產品出口；限制這類企業的投資規模，禁止外商投資此類企業。
　　根據行業綜合污染水平、產值量及貿易額等指標，在行業層面構築貿易體系同樣可以分為鼓勵貿易類行業、許可貿易類行業、限制貿易類行業和禁止貿易類行業。這裏的貿易額作為一個參考指標而非約束指標，因為現實的貿易總量並非代表未來的貿易總量，產值量才是決定未來貿易量的約束因素。
　　對不同類型行業應採取不同的政策措施“綠化”行業貿易，對於鼓勵貿易類行業，例如低污染行業，通過出口退稅等政策措施，鼓勵出口，擴大行業投資規模。對於限制貿易類行業，例如高污染高產值行業，則要通過加強環境管理及出口退稅等政策，引導其出口和進口規模，限制投資；對於禁止貿易類行業例如高污染低產值行業，可以通過降低進口關稅等政策措施，設立“綠色”進口通道，鼓勵行業產品進口，另外，還要禁止外商投資這類行業。
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　　節能減排促進我國貿易增長方式轉變
　　關鍵思路　　
　　在貿易領域減排
　　記者:就節能減排而言，如何能促進我國貿易增長方式轉變？
　　專家組:目前節能減排政策已成為我國轉變貿易增長方式、控制外貿順差過大的一攬子政策措施的重要組成部分，但還存在著進一步完善的空間，具體有以下3個方面的內容:
　　一是應著力填補貿易政策中有利於環保的政策等的缺位。
　　目前，所採取的和環境與資源相關的貿易措施，如對“兩高一資”產品的出口限制、雙高名錄等措施，對於節能減排發揮了一定的作用。然而，仍然存在著一些有利於環境的貿易措施的缺位，有待於在今後政策制定過程中予以考慮，主要表現在以下幾個方面:
　　“兩高一資“產品的名錄範圍不夠寬，以考慮節能為主，對於減排考慮不足；特別是對於水污染物(COD)減排考慮缺口更大；
　　所確定的退稅減免、臨時出口關稅的力度不夠大，還不能起到應有的扭轉和控制“兩高一資“產品出口的作用；
　　以限制為主，相應的鼓勵性政策配合不足；在管理上，應當分設禁止、限制、允許和鼓勵等分類措施，區別對待；特別是鼓勵有利於環保的產品和服務的貿易措施不足。
　　二是減排目標在分解給地方政府的同時，也可以考慮給貿易部門和行業部門分解相應的減排指標。
　　從政策的作用對象看，我們已經認識到應該從管理企業到管理行業和產品，從管理生產到生產、消費、貿易等全過程管理。因此，從政策目標的分解上，也應進行相應的調整，減排目標分解給地方政府的同時，可以考慮給貿易部門和行業部門分解相應的減排目標，以達到全社會各部門各行業為減排目標而共同行動的政策目的。
　　三是在“走出去”的過程中，幫助投資目的地國家建立適當的環境管理體系，使我國對外投資在環境方面合法化。


　　專家組如是說


　　自改革開放以來、尤其是我國加入WTO之後，我國對外貿易以平均每年20％~30％的速度增長，成為全球對外貿易增長最快的國家，也是世界第一引資大國。但是，我國目前的貿易增長方式在拉動經濟增長的同時也對資源環境帶來了巨大壓力。因此，應該高度關注目前貿易增長的資源環境代價，探討貿易增長方式的可持續性。
　　目前，對貿易的度量僅以價值量來衡量，而非從資源環境的視角度量，忽略了資源消耗與環境污染的成本。實際上，貨物與服務類的產品在生產與消費過程中都會消耗資源、排放污染，進而會對本地區的資源環境狀況有所影響。對這些進出口產品對本地資源環境狀況的影響可以進行定量平衡核算，如果對外貿易對本地的資源環境狀況有所改善、產生正面影響，則是資源環境順差；如果對外貿易對本地的資源環境狀況有所惡化、產生負面影響，則是資源環境逆差。


　　初步研究表明，雖然我國對外貿易價值量順差，但是資源環境卻在產生“逆差”，加劇了我國資源環境壓力，給我國環境保護工作帶來了嚴峻挑戰。我們運用國務院發展研究中心的DRC－CG　E　模型計算的結果表明，2005年我國對外貿易造成的CO2逆差約為1.2億噸，占我國當年工業排放量的約23％；SO2逆差約為550萬噸，占我國當年SO2工業排放總量的近39％；水資源逆差約為615億噸，占我國當年工農業耗水總量的近12％。


　　國際經驗表明，國際分工帶來的結構性污染也應靠國際產業結構調整來解決。在我國產業走出去的同時，我們應積極開展國際環境合作，在維護我國良好國際環境形象的同時，幫助形成有利於我國企業的環境標準，並促進對外投資的環境法律體系的建立。


　　環境與貿易緊密聯繫，環境保護將優化貿易結構和綠化貿易增長，綠色貿易將緩解資源環境壓力和有利於環境保護目標的實現。


　　應儘快對現行《外商投資指導目錄》提出修改建議或方案，從強化環境管理，提高外商投資的環境准入門檻出發，擴大外商投資的禁止和限制類範圍；應明確界定和細化《指導外商投資方向規定》中產業指導分類中的環境要求，提出具體的標準和適用行業範圍，作為《指導外商投資方向規定》補充細則；應充分利用環保部門的環境影響評價手段，對外商直接投資中潛在環境風險較大的項目從嚴評價審批；環保部門應儘快制定“綠色投資指南”。

中國環境報第2版